Projednávání novely pandemického zákona v Poslanecké sněmovně vyvolalo nebývalou pozornost. Není divu – vládní koalice přistoupila k prodloužení platnosti zákona i k dalším zásadnějším změnám v době, kdy řada evropských zemí směřuje spíše k rozvolňování opatření proti šíření nemoci covid-19. Celá věc ale není tak jednoduchá, jak by se mohlo na první pohled zdát, a novelizace pandemického zákona by se nakonec mohla ukázat jako prozíravý krok.

Na konci února roku 2021 byl přijat zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 a o změně některých souvisejících zákonů. U širší veřejnosti se pro něj vžilo označení „pandemický zákon“, kterého se budu držet i v následujícím článku. Jeho primárním cílem mělo být vytvoření alternativy k opatřením vyhlašovaným v rámci nouzového stavu a zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví.[1]

Dnem účinnosti zákona byl vyhlášen stav pandemické pohotovosti, který umožňuje Ministerstvu zdravotnictví (a v určité míře hygienickým stanicím) nařídit mimořádná opatření, která přikazují nebo naopak zakazují a omezují určitou činnost nebo službu, případně stanovují podmínky pro jejich výkon. Mimořádné opatření se podle zákona může týkat např. omezení výuky na vysokých školách, zákazu návštěv zdravotnických zařízení nebo příkazu používání ochranných prostředků.[2] Ministerstvo k vydání opatření potřebuje předchozí souhlas vlády – výjimku představují případy, kdy hrozí nebezpečí z prodlení. V takovém situaci může ministerstvo nařídit opatření i bez souhlasu, ten však musí být dodán ex post do 48 hodin od vyhlášení opatření.

Zásahy Nejvyššího správního soudu

Zákon stanovuje povinnost každé opatření řádně odůvodnit. Odůvodnění musí mj. zohlednit aktuální epidemiologickou situaci a vyhodnotit rizikovost konkrétní činnosti či služby pro šíření nemoci covid-19. Krom toho zákon obsahuje i další ustanovení, která upravují např. realizaci a koordinaci provádění opatření, náhradu škody či přestupky za nedodržování opatření.

Pozměňovací návrhy do pandemického zákona zakotvily mechanismus přezkumu mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví. K projednání návrhu na zrušení opatření ministerstva s celostátní působností je dle zákona věcně příslušný Nejvyšší správní soud. Postupu v řízení o zrušení mimořádného opatření nebrání ani skutečnost, že mimořádné opatření během řízení pozbylo platnosti – soud v takovém případě opatření přímo nezrušil, ve výroku rozhodnutí ale vyslovil závěr o jeho nezákonnosti.

Stinnou stránku tohoto procesu představuje vyšší zatížení již tak přetíženého Nejvyššího správního soudu, který ze zákona musí o návrzích na zrušení mimořádného opatření rozhodovat přednostně, což nutně muselo vést k odsunu části jeho stávající rozhodovací činnosti.[3] Nejvyšší správní soud od počátku kladl velký důraz zejména na kvalitní odůvodnění mimořádných opatření, což často nekorespondovalo s přístupem Ministerstva zdravotnictví. Velká část opatření tak před soudem z různých důvodů neobstála.

Novela je nutná

Nabízí se otázka, proč nová vláda k novelizaci pandemického zákona přistoupila. Hlavní důvod je zcela zřejmý – pandemický zákon byl od začátku zamýšlen jako dočasný nástroj. Jeho podstatná část pozbude platnosti dne 28. února 2022. Pokud by vláda novelizaci nenavrhla, brzy by přišla o svůj aktuálně nejpoužívanější nástroj pro boj s šířením koronaviru.

Vládní návrh se velmi rychle dostal pod palbu kritiky z mnoha stran. V české společnosti, unavené událostmi posledních dvou let, se zjevně stal symbolem restrikcí a omezování. Tato interpretace však není přesná. Pandemický zákon musí být chápán v širším kontextu, zejména je potom nutné zvážit jeho případné alternativy. Analytici organizace Rekonstrukce státu správně podotýkají, že mimo pandemický zákon zůstává vládě již jen zákon o ochraně veřejného zdraví a vyhlášení nouzového stavu.[4] Zákon o ochraně veřejného zdraví byl však přijat už v roce 2000 a v případě boje s nemocí covid-19 není příliš použitelný, což svým výkladem opakovaně potvrdily soudy.

Vyhlášení nouzového stavu sice představuje efektivní nástroj, na druhé straně je ale něčím, čeho by se nová vláda měla s výjimkou naprosto extrémních situací vyvarovat. Možnost soudního přezkumu opatření by v případě jeho vyhlášení byla zásadně limitována a mohlo by docházet ke zcela nepřiměřeným omezením základních práv a svobod, jako jsme viděli během plošných lockdownů. Pokud tedy vláda počítá s nutností zachování určitých mírnějších opatření i po 28. únoru, novelizace pandemického zákona představuje pravděpodobně nejlogičtější cestu, jak je prosadit.

Je kritika vládního návrhu oprávněná?

Podívejme se na některé hlavní výtky, které k návrhu zákona zazněly ve veřejném prostoru. První – procesní – námitka směřovala proti rozhodnutí projednat návrh zákona v režimu legislativní nouze. Lze jistě souhlasit, že stav legislativní nouze má představovat výjimečný institut, který smí být využit jen za splnění podmínek daných zákonem.[5] Mimořádné okolnosti pro jeho zavedení však dány byly – ve standardním legislativním procesu by se projednání a schválení vládního návrhu téměř jistě nestihlo včas (do konce února).

Je třeba si také uvědomit, že stav legislativní nouze má pod svou kontrolou Poslanecká sněmovna, která jej může zrušit. V našem případě Sněmovna přistoupila i k omezení řečnické doby poslanců na dvakrát pět minut. Pokud by opozice zvolila konstruktivnější přístup, nemuselo k tomu dojít. Celou situaci dobře ilustruje vystoupení poslance SPD Oldřicha Černého, který během středeční části schůze (přesněji řečeno ve čtyři hodiny ráno) navrhl zařadit na program jednání bod o vládním návrhu novely veterinárního zákona. Ve svém projevu následně předčítal příslušnou důvodovou zprávu, přičemž nevynechal ani přesná označení dotčených směrnic a nařízení Evropské unie. Podobné obstrukce, které jednání protáhly na 35 hodin, cílily pouze na zdržení a věcně s projednávaným návrhem vůbec nesouvisely.

Kritika se týkala i časově neomezené platnosti nového pandemického zákona. Vláda ji odůvodnila neodhadnutelným vývojem situace a skutečností, že stav pandemické pohotovosti může kdykoliv zrušit Sněmovna – stanovení data, ke kterému by podstatná část zákona automaticky pozbyla platnosti, tak postrádá význam.[6] Snaha o trvalejší a koncepční řešení je podle mého názoru pochopitelná, je však třeba zdůraznit, že pandemický zákon byl od začátku koncipován jako prostředek k řešení mimořádné situace, nikoliv jako trvalá součást právního řádu České republiky. Tento nedostatek se však v rámci legislativního procesu podařilo odstranit díky pozměňovacímu návrhu. Podstatná část zákona tak pozbude platnosti dne 30. listopadu 2022.[7]

Pandemický zákon by měl představovat hlavně pojistku proti náhlé změně okolností. Sám o sobě automaticky nepřináší restrikce a nevypovídá nic o tom, jakou epidemiologickou politiku vláda povede.

Kontroverzi vzbudil i § 8a návrhu zákona, který upravuje způsob nařizování izolace a karanténního opatření. Zákon nově zakotvuje možnost oznámit takové nařízení pouze pomocí prostředků dálkové komunikace (např. pomocí SMS). Toto ustanovení se však pouze snaží regulovat existující praxi, která se doposud neopírala o žádný právní základ, a byla tak mimořádně sporná. Návrh obsahuje i určité pojistky proti zneužívání, jako je např. možnost požádat o prošetření důvodnosti izolace nebo karantény. Příslušná hygienická stanice potom má stanoveny poměrně přísné lhůty pro prošetření žádosti. Z právního hlediska by nepochybně bylo žádoucí vydání individualizovaného správního rozhodnutí o nařízení izolace či karantény, při současných počtech nakažených je však jasné, že by to znamenalo nepřekonatelné technické komplikace pro příslušné správní orgány. Lepší cesta pro vyřešení této komplikované situace zřejmě neexistuje.

Řada zlepšení se do sněmovnou schválené verze návrhu dostala díky aktivitě poslankyně Evy Decroix (ODS). Její pozměňovací návrhy vedly mj. ke snížení dosavadních vysokých pokut za porušování mimořádných opatření o 80 %. Podobně bylo doplněno i ustanovení, které v situacích, kdy opatření znemožní konání schůze orgánu právnické osoby, zaručuje, že daný orgán bude moci rozhodovat v písemné formě či s použitím technických prostředků, a to i v případě, že to nepřipouští zakladatelské právní jednání.[8] Z návrhu bylo vyškrtnuto oprávnění Ministerstva obrany a Ministerstva vnitra k vydávání opatření, které by bylo spíše nadbytečným. Určitou úlevu přinese novela i Nejvyššímu správnímu soudu – ten nově nebude muset přezkoumávat přednostně opatření, která v průběhu řízení pozbyla platnosti a současně nebyla nahrazena opatřením, které by ukládalo obdobné povinnosti.

Můžeme tedy říct, že se v průběhu legislativního procesu v Poslanecké sněmovně podařilo opravit řadu vad a nedostatků, které obsahoval jak původní zákon, tak vládní návrh. Otázkou je, jestli bylo nutné rozšiřovat okruh činností, které lze mimořádnými opatřeními podle pandemického zákona regulovat. Znovu však platí, že se vláda pouze pokusila dát právní úpravu do souladu s judikaturou posledních měsíců. Nelze říct, že by novelizované znění pandemického zákona bylo v tomto směru výrazně přísnější než znění dosavadní.

Návrh narazil v Senátu

Senát – i přes doporučení výboru pro zdravotnictví – vládní návrh zákona těsnou většinou zamítl. Návrh se tak vrací do Poslanecké sněmovny, která má možnost Senát přehlasovat. Toto řešení by bylo patrně nejjednodušší, nabízí se však i další možnosti. Sněmovna pochopitelně nemusí vrácený návrh schválit. V tom případě se však na začátku března ocitneme v situaci, kdy nebudeme mít efektivní legislativní nástroj pro boj s pandemií. Ministr zdravotnictví Válek již avizoval, že by v případě negativního vývoje situace byl nucen žádat vládu o vyhlášení nouzového stavu.

Jednou z variant, na kterou v Senátu poukazoval senátor Michael Canov (STAN), by bylo pouhé prodloužení platnosti stávajícího pandemického zákona, např. do konce dubna. Tento postup má však výrazná úskalí: Není vůbec jisté, že by se takový (byť právně nekomplikovaný) návrh podařilo připravit, prosadit a zveřejnit ve Sbírce zákonů do konce února. Navíc by v takovém případě mohla potenciálně vypadnout ze hry některá vylepšení, jako je např. snížení horní hranice pokut, které jsou v původním zákoně nastaveny příliš přísně.

Další osud návrhu je tak prozatím nejasný. Senát se rozhodl nevracet návrh Sněmovně s pozměňovacími návrhy, místo toho jej pouze zamítl. Tím bohužel vládu dostal do nezáviděníhodné situace, z politického hlediska je však tento opatrný postup pochopitelný. Z pandemického zákona se v posledních týdnech stalo ožehavé téma, reakce části společnosti na novelu zákona začínají hraničit s hysterií, a třetině senátorů zároveň na podzim skončí volební období.

Vláda i Sněmovna budou muset na každý pád urychleně zvážit všechny aspekty situace a rozhodnout o dalším postupu.

Pandemický zákon jako pojistka na horší časy

Závěrem se můžeme zamyslet nad tím, zda je pandemický zákon doopravdy nutný v situaci, kdy se v řadě zemí začínají opatření rychle rozvolňovat. I přes určité výhrady k dílčím ustanovením mám za to, že se díky rozhodnutí vlády prosadit novelizaci vyhneme potenciálním problémům, na které bychom jinak mohli narazit: Covid-19 se v minulosti mnohokrát ukázal jako vysoce nepředvídatelné onemocnění. Současný globální vývoj nám dává důvody pro mírný optimismus, opatrnost je však stále namístě. Mohou se objevit nové nebezpečnější mutace. Může se stát, že na začátku podzimu budeme znovu potřebovat zákon, který nám umožní flexibilně reagovat na vývoj epidemiologické situace. Rychlé schvalování nového právního předpisu v září by vedlo jen k dalšímu chaosu. Určitá opatření budeme dost dobře možná potřebovat i po 28. únoru, kdy stávající zákon pozbude platnosti.

Pandemický zákon by měl nadále představovat hlavně pojistku proti náhlé změně okolností. Jeho existence sama o sobě neznamená restrikce. Ty vznikají až na jeho základě, a to jen ve stavu pandemické pohotovosti, který může Poslanecká sněmovna usnesením kdykoliv zrušit a tím ukončit i v jeho rámci vydaná mimořádná opatření. I proto se mi zdá, že se současná debata o jeho novelizaci naprosto zbytečně vyhrotila. Existence platného a účinného pandemického zákona jednoduše nevypovídá nic o tom, jakou epidemiologickou politiku vláda povede.

Vláda se jen pokusila dát právní úpravu do souladu s judikaturou posledních měsíců. Nelze říct, že by novelizované znění pandemického zákona bylo výrazně přísnější.

Stěžejní roli v celém procesu nařizování mimořádných opatření bude i nadále hrát Ministerstvo zdravotnictví, které bude muset najít cestu, jak k opatřením přistupovat. Vláda Andreje Babiše v tomto ohledu naprosto selhala. Desítky zrušených a nezákonných opatření musí být pro ministerstvo i celou vládu jasným varováním, ale zároveň také vodítkem, jak je nutné podle pandemického zákona postupovat.

Střídmý přístup je žádoucí i z hlediska současné situace Nejvyššího správního soudu. Daň za rychlý soudní přezkum mimořádných opatření je vysoká – na soud v současnosti míří kolem čtyř tisíc podání ročně, což může v dohledné době vést k zablokování jeho akceschopnosti.[9] Nezbývá tedy než doufat v rychlé zlepšení epidemiologické situace a v nenaplnění scénářů o nástupu nových nebezpečných mutací koronaviru. V opačném případě by se totiž v listopadu, kdy pandemický zákon pozbude platnosti, mohla opakovat stávající situace.

---

[1] Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (sněmovní tisk 1158/0), s. 11-13.

[2] Taxativní výčet obsahuje § 2 odst. 2 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů.

[3] Mazanec, M. Prohlášení předsedy Nejvyššího správního soudu k přijetí tzv. pandemického zákona. Nejvyšší správní soud. 27. 2. 2021.

[4] Pět důvodů, proč potřebujeme přijmout novelu pandemického zákona. Rekonstrukce státu. 1. 2. 2022.

[5] Podmínky pro jeho uplatnění upravuje § 99 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.

[6] Důvodová zpráva k vládnímu návrh zákona, kterým se mění zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 4/2022 Sb., zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 520/2021 Sb., o dalších úpravách poskytování ošetřovného v souvislosti s mimořádnými opatřeními při epidemii onemocnění COVID-19 (sněmovní tisk 127/0), s. 31-32.

[7] Schválený text tisku 127, novela zákona o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19, bod 49.

[8] Tamtéž, bod 10.

[9] Pancíř, T. a Mazanec, M. Stoly našich soudců jsou zavalené, mimořádná opatření příliš zabíhají do podrobností, říká šéf Nejvyššího správního soudu. [online]. Radiožurnál. 29. 4. 2021.

---

---