Ministerstvo vnitra v rámci tzv. hodnocení dopadu regulací zhodnotilo fungování zákona o státní službě. Konkrétně ex-post zkoumalo, zda se naplnilo pět deklarovaných cílů zákona, který od roku 2015 řídí české státní úřednictvo. Tyto cíle byly: depolitizace úřednictva, efektivita fungování, transparentnost, stabilita a profesionalita. A závěr? Depolitizace, efektivita ani profesionalita se nezlepšily, vzrostla však stabilita (úředníci se ve svých pozicích zabetonovali) a celé je to transparentní.

Překvapivější než samotný závěr je to, že se výsledný stav takto otevřeně pojmenovává ve vládním materiálu. Je to zásadní podnět do budoucna: na fungování české státní služby se bude třeba podívat ještě jednou a koncepčně. A je to také memento, že transparentnost – dobrá a nutná hodnota – sama o sobě nic neřeší, pokud přesně nevíme, čeho chceme dosáhnout a jak konkrétně to udělat.

Odkud tedy příště začít, aby byla státní správa modernější, efektivnější a lepší?

Za inspirací do Německa a Estonska

Kvalita každé organizace, stát nevyjímaje, se odvíjí od kvality managementu, který nastavuje cíle a systém práce. Problém současného zákona o státní službě je v tom, že ve vedení ministerstev zamlžil politickou a administrativní linii. Vedle ministrů máme státní tajemníky, kteří však nevedou úřad po administrativní stránce, ale jen organizují personalistiku (ministři ve skutečnosti nebyli odstíněni od operativního řízení úřadů, ale pouze od personálního rozhodování). Dále máme dva druhy náměstků – politické a odborné. Těm odborným se říká náměstci ministra, i když je ve skutečnosti nejmenují ministři, ale státní tajemník.

Celkově je v tom zmatek. Státní tajemníci – nejvyšší státní úředníci – by měli sloužit jako administrativní vedoucí ministerstev a měli by být odpovědní ministrům za to, že práci ministerstva zorganizují tak, aby dosáhlo stanovených politických cílů.

Nabízí se dva modely výběru státních tajemníků: První je německý model, kde je státní tajemník vybrán politickým rozhodnutím z řad (většinou politicky spřízněných) odborníků. Ti musí splňovat tvrdá kritéria, nemají pevně dané funkční období a také mohou být prakticky kdykoli vyměněni (s velmi slušným odchodným). Druhý model je estonský: Zde je státní tajemník vybrán v čistě odborném konkursu na určené funkční období, které přesahuje mandát vlády, a má smlouvu o výkonu funkce s danými zásadními úkoly.

České kultuře a mentalitě by mohla lépe vyhovovat německá cesta, která respektuje právo aktuálního ministra vytvořit si ve vedení úřadu svůj nejbližší tým, avšak zachovává profesionalitu a apolitičnost pater pod tím, od sekčních šéfů dále. Druhý model (čistě odborný a manažerský výběr státního tajemníka) by mohl fungovat pouze za předpokladu, že bychom v Česku byli zvyklí odlišovat politické a administrativní úkoly ministerstva a dokázali bychom státnímu tajemníkovi nastavit jasné, na politice nezávislé cíle. To ale nejsme, a německý model by nás mohl aspoň posunout k tomu, abychom se to začali učit.

Tajemníci tajemníků

Role sekčních šéfů (nyní zvaných „náměstci pro řízení sekce“) je klíčová. Měli by to být vrcholní státní úředníci s rozsáhlou profesní zkušeností. Zákon by měl vyžadovat, aby se sekčním šéfem mohl stát pouze státní úředník, který v roli ředitele odboru prošel několika různými resorty nebo který má rozsáhlou profesní zkušenost z jiných odvětví. Za posledních tří vlád byli však do těchto funkcí často uvedeni lidé, kteří by se svým životopisem v normální zemi nemohli aspirovat ani na vedoucího oddělení.

Sekční šéfové by měli mít pevné, byť dostatečně dlouhé volební období (třeba deset nebo dvanáct let). Podléhat by měli být státnímu tajemníkovi (nyní jsou duálně podřízeni jak ministrovi, tak i státnímu tajemníkovi, a ještě je v závislosti na rozhodnutí ministra mohou koordinovat političtí náměstci). A také by se neměli zmatečně jmenovat náměstci, ale vrchní ředitelé po způsobu obvyklém na Západě.

Důležitým předpokladem celkové kvality státní správy je dostatečná míra mobility úředníků mezi resorty. Dochází tak k výměně zkušeností, šíření dobré praxe a provětrávání zažitých resortních zvyklostí. Podstatná je zejména rotace klíčových vedoucích úředníků na úrovni ředitelů odborů: Zde je totiž důležitá nejen odbornost, ale také manažerská zdatnost, která vyžaduje zkušenost z více míst. Ředitelé odboru by měli po určité době (například deset let) povinně rotovat mezi resorty nebo alespoň na srovnatelných pozicích uvnitř jednoho ministerstva. Tím by se také zamezilo etablování věčných ředitelů odborů, kteří svůj dílek státní agendy nakonec začnou ovládat do té míry, že vlastně určují státní politiku nezávisle na vládě.

Zabetonování většinou nepomáhá

Zajištění stability a ochrany nezávislosti státních úředníků je zásadní zejména tam, kde úředník provádí správní rozhodování. Pro úředníky, kteří pouze připravují vládní koncepce, by mohla platit volnější pravidla. Usnadnili bychom tak cestu na ministerstvo odborníkům, kteří státní správu nechápou jako svou celoživotní dráhu. Podstatné je chránit nestrannost a profesní perspektivu těch, kdo vydávají rozhodnutí o konkrétní aplikaci zákonů. To musí být naprosto nezávislé na politickém zasahování. V demokratickém státě má politik pravidla vytvářet, ale zároveň stát mimo rozhodování o jejich aplikaci.

Stejně tak musíme reformovat personální řízení ve státní správě. Zákon o státní službě přijímání nového úředníka chápe jako správní řízení (se stejnými procesními pravidly, jako když žádáte o stavební povolení), takže pozvánka na výběrové řízení jde v obálce s modrým pruhem. V kombinaci s nulovou nezaměstnaností to dnes reálně znamená, že než si ji případný zájemce vyzvedne, už má dávno jiné místo. Personální procesy musejí být pružnější, méně formální. Můžeme se inspirovat i soudobou dobrou praxí HR. Správní řízení je nutné, jen pokud jde o kárné trestání nebo dokonce propuštění úředníka.

Skutečná modernizace státní správy je tedy naprosto nutná. Zatím jsme dosáhli jen toho, že jsme úřednictvo kompletně zabetonovali. Do pozic „odborných“ sekčních náměstků se při zavádění zákona o státní službě zhusta překlopili političtí nominanti vládnoucích stran. Navíc platí, že bez časového omezení funkčních období a bez rotace vedoucích státních zaměstnanců mají nově nastupující úředníci jen mizivou perspektivu kariérního postupu. Celý tento systém je organizovaný ve stylu 19., ne 21. století. Pokud se má náš stát v nové dekádě někam posunout, změna fungování státní služby musí být jedním ze zásadních úkolů příští vlády. Vždyť už i současná vláda to ve své zprávě uznává.

Redakčně kráceno. Kompletní komentář vyšel na webu Info.cz.

---