Premiér Babiš do mediálního prostoru nedávno vypustil nápad, že by se mohlo sloučit ministerstvo průmyslu a obchodu s ministerstvem dopravy nebo s dalšími ministerstvy. Vyvolal tím různé komentáře včetně takových, že je to sice jasná snaha překrýt aktuální kauzy (blamáž s elektronickými dálničními známkami a nedostatek kádrů v ANO), ale jinak je to celkem dobrý nápad. Premiér sice všechno obratem odvolal, jak je jeho zvykem, přesto se na tuto otázku můžeme podívat podrobněji.

Na úvod si především řekněme, že z hlediska kvality fungování státu je celkem jedno, zda má stát více úzce definovaných ministerstev, nebo naopak méně široce pojatých. Není to ani příliš důležité z hlediska provozních nákladů státu, protože chod ministerstev z nich sám o sobě tvoří jen malou část. Bez radikálního zúžení toho, co stát dělá, se na samotných podpůrných službách až tak moc neušetří, a podpůrné služby lze navíc zefektivnit i jinak, bez slučování.

Významnější dopad z hlediska úspor i kvality by mohl přinést spíš jiný přístup k výkonným agenturám a organizacím podřízeným ministerstvům. Například v oblasti dalšího vzdělávání operují organizace jak ministerstva školství, tak ministerstva práce a sociálních věcí. Fúze části z nich a jejich převedení do režimu meziresortní spolupráce by snížilo náklady, ale hlavně odstranilo zdvojenou činnost a nesmyslnou meziresortní konkurenci.

Spíš než počet ministerstev je důležitější jejich vzájemná symetrie: jsou ministerstva srovnatelná nejen rozsahem agend, ale také objemy rozpočtových kapitol a politickou vahou ve vládě? Struktura českých ministerstev je už dnes spíš asymetrická a významně vychýlená směrem k ústřední pozici ministerstva financí, jakkoli jde spíš o zvyk. Zřízení jednoho superministerstva by to jen zhoršilo.

Kdo je to vlastně ministr

Rozhodnutí o počtu ministerstev a jejich uspořádání má však hlavně své předpoklady a souvislosti. Zejména jde o vztah mezi počtem ministerstev a strukturou vlády, resp. počtem členů vlády a dalších politických funkcionářů exekutivy. Modely ve světě jsou nejrůznější, spíše ale neplatí, že by se menší počet ministerstev rovnal méně ministrů. Extrémem je britský systém, kde na jednom ministerstvu působí celá řada ministrů – seniorní, tj. členové kabinetu, a juniorní. Někteří juniorové dokonce pracují na více ministerstvech současně a mají jejich agendy propojovat.

Více ministrů na jednom ministerstvu najdeme také v severských zemích. Například pohled na finské ministerstvo školství a kultury odhalí, že v jeho čele stojí ministr školství společně s ministrem vědy a kultury, každý jmenuje svého státního tajemníka (v našem chápání politického náměstka) a ministerstvo podle jejich instrukcí výkonně řídí úřednický šéf. V Lotyšsku je zase možnost jmenovat kromě řádných ministrů také tzv. státní ministry, kteří mohou v rámci ministerstva vést relativně samostatně nějakou agendu a jsou současně členy vlády, kde však hlasují pouze o věcech, které se jich týkají. Státní ministry, státní tajemníky a státní podtajemníky vedle řádných ministrů – členů vlády mají také v Maďarsku, které k slučování ministerstev před několika lety přistoupilo.

Existují zkrátka nejrůznější varianty. Podstatné je, že systém menšího počtu široce pojatých ministerstev je obecně vzato spíš náročnější na velikost politického personálu, který potřebujete k tomu, abyste vše dokázali při zachování demokratické politické kontroly uřídit. Navíc to typicky předpokládá silnou roli profesionální státní služby (včetně naprostého oddělení politického a úřednického vedení resortu) a kulturu umožňující vedle hierarchického liniového řízení také řízení věcné či projektové.

Snížení počtu ministerstev by vyžadovalo poctivé přepracování legislativy o státní službě, ale také totální revizi kompetenčního zákona.

Tyto předpoklady jsou naší tradici a způsobu uvažování úplně cizí. V Česku je hluboce zakořeněné starorakouské vnímání ministra nejen jako politika, ale především jako nejvyššího úředníka resortu. To nezměnil ani služební zákon, který měl od roku 2015 oddělit administrativu od politiky. I za jeho platnosti jsou úředničtí náměstci pro řízení sekcí přímo podřízeni ministrům a stojí na úrovni politických náměstků (a v praxi často vlastně nad nimi). Funkce politických náměstků (v zahraničí jsou takto chápáni spíše juniorní ministři) je k řízení rozsáhlých resortů zcela nezbytná, u nás ji však veřejnost a média vnímá negativně a neumíme s ní pořádně pracovat.

Organizační struktura ministerstev předepsaná služebním zákonem má ovšem pro případné slučování ministerstev naprosto fatální dopady. Služební zákon do státní správy přinesl jednotné třístupňové řízení (ministerstva se člení na sekce, odbory a oddělení), zatímco předtím měly některé rozsáhlejší úřady řízení čtyřstupňové. Už to na ministerstvech znamenalo určité problémy, což lze typicky předvést na řídících orgánech operačních programů: v praxi na některých ministerstvech najednou máme sekce větší, než je jinde celé ministerstvo. Nastal samozřejmě problém, jak to funkčně zvládat, a bylo nutné zřizovat různé odbory pro koordinaci, podnáměstky a jiné nepříliš jasně definované role.

Zákon na to není připraven

Bez zásadní změny služebního zákona a koncepce organizace státní správy by se zřízení superministerstev mohlo projevit dvěma způsoby. Oba jsou různým způsobem problematické.

Jedna možnost by byla rozčlenit superministerstvo na poměrně velké sekce, ale tím bychom vlastně ze sekčních náměstků vytvořili kastu úřednických skoroministrů bez politické odpovědnosti, ba dokonce i legitimity. (Připomeňme, že podle služebního zákona jsou sekční náměstci jmenováni státním tajemníkem na časově neomezenou dobu a jsou prakticky neodvolatelní vyjma případu reorganizace úřadu. Nelze ovšem neustále reorganizovat ministerstva jen kvůli potřebě výměny sekčních náměstků, aniž by to přineslo chaos a paralýzu.)

Druhá možnost – ministerstvo s velkým počtem úzce specializovaných sekcí – by přinesla menší dopady jednotlivých změn, ale také by znamenala, že by ministr přímo řídil obrovský počet náměstků. Už dnes má řada ministerstev k desítce náměstků, v případě superministerstev bychom se zřejmě dostávali na ještě daleko vyšší čísla. Takové počty vrcholných úředníků by přímo nedokázal efektivně zvládnout žádný politik (ani nepolitik). Obecné poučky říkají, že manažer je většinou schopen efektivně řídit tak pět jiných manažerů. S největší pravděpodobností by se tak jen prohloubil dnešní stav resortismu a fragmentace státní správy, i když formálně by ministerstev bylo méně.

Když to shrneme, současná podoba zákona o státní službě, která má sama o sobě řadu problémů, je pro přechod na malý počet superministerstev naprosto nevhodná. Pokud bychom měli jít směrem, o kterém se nyní vcelku nahodile zvedla tato debata, nelze k tomu přistoupit jen metodou vytvoření optického klamu, že je něčeho míň, to by bylo příliš rizikové. Skutečná změna by vyžadovala v prvé řadě poctivé přepracování legislativy o státní službě, ale také totální revizi kompetenčního zákona (který vychází ze společenské a technologické situace staré padesát let). Nakonec by bylo nutné přistoupit i k zásadní změně zaběhlých mechanismů fungování vlády jako nejvyššího orgánu výkonné moci.

Asi nemá smysl dodávat, že ve všech těchto bodech ještě nejsme ani na naprostém počátku, a že od současné vlády žádné koncepční počiny v tomto smyslu čekat nemůžeme.

---