Texty

Nejde o návrat geopolitiky, ta totiž nikdy neodešla. EU to konečně musí vzít na vědomí

Dějiny se neodvíjejí lineárně. Po dlouhých obdobích, kdy se zdánlivě nic neděje, ponenáhlu přichází doba, kdy se zásadní události hrnou snad každý týden a kdy ráno otevíráme prohlížeče s úzkostí, jaká nová krize na nás vyskočí. Tu druhou situaci zažíváme poslední tři měsíce. Ruský útok na Ukrajinu zdánlivě změnil realitu, o níž byli mnozí přesvědčeni, že je neměnná.

Skončilo více než třicetileté období, kdy jsme se domnívali, že na severní polokouli se mezinárodní pořádek řídí přísně racionálním rozvažováním a konflikt je jen málo pravděpodobný, protože nedává ekonomický a politický smysl. Panovalo přesvědčení, že mocenské přetlačování o sféry vlivu je, alespoň v Evropě, věcí minulosti. Že děsivé zkušenosti dvou světových válek a následného zamrzlého konfliktu hrozícího jadernou konfrontací jsou dostatečně silným mementem, které garantuje, že se taková situace nebude opakovat. Rýsování hranic v rámci geopolitického soupeření v současné Evropě mnohým připadalo až groteskně zastaralé. Převládající reakcí bezprostředně po začátku invaze tak byl šok a nepochopení.

Jednou z oblastí, kde byl tento šok obzvláště citelný, byla energetika. Pravda, energetický sektor se nacházel ve stavu napětí již od konce loňského roku, kdy zejména růst cen plynu a poloprázdné zásobníky znervózňovaly obchodníky a tlačily ceny pro odběratele nahoru. I přes podezřelou neochotu Gazpromu doplnit zásobníky před topnou sezónou, což byl jeden z faktorů rostoucích cen, se však všeobecně předpokládalo, že jde o anomálii, která se časem srovná. Koneckonců v Evropě přece máme zájem suroviny nakupovat a Rusko je na jejich prodeji z velké míry ekonomicky závislé.

Vzájemná provázanost zdánlivě garantovala stabilní obchodní vztahy, přestože se tu a tam objevovaly signály, že ruská vláda může za určitých podmínek dodávky zneužívat k politickému nátlaku. Evropská unie, největší odběratel ruských surovin v Evropě, však vždy věřila korunovačnímu klenotu poválečné evropské integrace – společnému trhu. Obrovská kupní síla v kombinaci s jasnými, transparentními a vynutitelnými pravidly zdánlivě představovala obranu před politizací dodávek. Navíc zde byl předpoklad, že dodavatel, který svoji pozici flagrantně zneužije k vytvoření politického nátlaku, se zkompromituje, a diskvalifikuje se tak pro jakékoli obchodní vztahy v budoucnu. Jak ostatně ukázalo zneužití ropy jako zbraně v sedmdesátých letech minulého století, důvěra ztracená politizací dodávek se velmi těžko získává zpět.

Zemní plyn má oproti ropě nevýhodu, že je mnohem více závislý na rigidní plynovodní infrastruktuře. Vazby mezi dodavateli a spotřebiteli jsou tak mnohem pevnější, čemuž v minulosti napomáhaly také dlouhodobé a poměrně striktní kontrakty. V důsledku propojení členských států EU a vytvoření společného trhu s plynem se oslabila vazba dodavatelů na zákazníky, a tedy i možnost vytvářet nátlak na konkrétní země. Ne všechny členské státy však byly dobře propojeny, a hrozba politizace dodávek tak je pro některé z nich stále nezanedbatelná. Země na východ od unijního centra s řidší plynovodní infrastrukturou jsou obecně zranitelnější. V kombinaci s historickou zkušeností s Ruskem jsou tak typicky výrazně obezřetnější než severozápad Unie a energetickou bezpečnost chápou zejména jako bezpečnost dodávek.

Ruské uvažování se nikdy nezměnilo

Patrně nikde se nesoulad v chápání energetické bezpečnosti mezi unijními členy neprojevoval tak silně jako v případě projektu Nord Stream 2. Zatímco zejména Pobaltí a Polsko vytrvale brojily proti projektu, který v jejich očích nesl podobné rysy jako nechvalně známý pakt Ribbentrop-Molotov, od západních sousedů se jim dostávalo nechápavých reakcí. Německá reprezentace vytrvale zdůrazňovala komerční povahu projektu, ostatní západoevropské země se o projekt buď vůbec nezajímaly, případně se jím, jako například Francie, zabývaly jen v rámci tradičního francouzsko-německého přetlačování.

Popravdě ani střední Evropa nebyla v otázce plynovodu zajedno. Češi a Slováci projekt fakticky podporovali, doufajíce, že je zvýšený tok plynu v severojižním směru opět vrátí na mapu významných evropských přepravců plynu. Podobně jako strach z politizace dodávek plynu byly upozaděny obavy z návratu geopolitického soupeření, které pro mnohé zůstávalo zanesené prachem v poličce s nápisem „studená válka“. Tuto vrstvu prachu razantně sfoukl 24. únor 2022.

Nenechme se však mýlit, myšlenky geopolitického soupeření a sfér vlivu z evropského prostoru nikdy skutečně nezmizely. Alespoň ne v ruském uvažování. Představitelé Kremlu vždy vnímali mezinárodní systém optikou klasické geopolitiky a hry s nulovým součtem. Vstup bývalých satelitních států ve střední Evropě do NATO proto vnímali jako bolestnou ztrátu vlivu. V době, kdy se o této změně rozhodovalo, však Rusko postrádalo kapacity k tomu, aby jí mohlo zabránit. Země se v devadesátých letech nacházela ve stadiu ekonomického rozkladu a tomu odpovídaly i její silové kapacity a schopnost projektovat svoji geopolitickou moc v zahraničí. Odpor Ruska vůči prvnímu rozšíření po konci studené války tak zůstal prakticky jen v rétorické rovině.

Teprve až s ekonomickou stabilizací po roce 2000 jsme mohli pozorovat rostoucí ruské zahraničněpolitické ambice. Gruzie, Sýrie, Ukrajina, stejně jako celá řada menších či větších incidentů a signálů od poloviny nultých let dávaly tušit, že Vladimir Putin bude chtít ruskou sféru vlivu rozšířit. Současný konflikt je tak možná šokujícím, nikoli však nelogickým pokračováním snahy Ruska dostat se mocensky zpět do pozice, z níž může ovlivňovat rozložení sil, zejména v Evropě. Lze konstatovat, že ruské vnímání sfér vlivu se vlastně nikdy nezměnilo, v čase se pouze měnily ruské možnosti, jak tyto sféry ovlivňovat. Příznačné přitom je, že to byla právě energetika, respektive rostoucí příjmy z prodeje energetických komodit, které ruskou ekonomiku pomohly postavit na nohy. Svým způsobem jsme tak my, konzumenti, k mocenskému vzestupu Ruska významně přispěli.

To, jak důležitou roli hraje energetika v současném konfliktu Ruska a Západu, vidíme čím dál intenzivněji s každým dalším dnem ruské vojenské agrese. Zatímco se totiž mezi západními zeměmi utvořil vpravdě pozoruhodný konsensus na vyzbrojování Ukrajiny, proudí zároveň do Ruska platby za dodávky ropy a plynu, které drží nad vodou sankcemi zatíženou ruskou ekonomiku. Už před válkou tvořil export ropy a plynu 15–20 % ruského HDP a dvě třetiny veškerého exportu. V době, kdy je Rusko v ekonomické a politické izolaci, představuje export energetických komodit pro tamější ekonomiku doslova záchranné lano. Zcela zřejmě se ukazuje, že chceme-li Rusko skutečně silně zasáhnout a donutit je přestat útočit na sousední stát, musíme mu přestat posílat peníze za ropu a plyn.

Chceme-li Rusko skutečně silně zasáhnout a donutit je přestat útočit na sousední stát, musíme mu přestat posílat peníze za ropu a plyn.

Zde ovšem nastává problém. Není ostatně náhodou, že import ropy a plynu je jednou z mála oblastí, v níž evropské země s Ruskem v současnosti ještě obchodují. V případě ropy se jedná o klíčovou energetickou surovinu, bez níž se moderní ekonomiky neobejdou. I při globální povaze trhu s ropou by výpadek tak významného dodavatele pravděpodobně znamenal výrazný růst cen a lokální potíže s dodávkami. V případě plynu je citlivost dána faktem, že se významně podílí na vytápění, což z jakéhokoli přerušení dodávek dělá zásadní problém, zvláště v zimním období. Ve světle událostí posledních tří měsíců se každopádně ukazuje, že cíl dekarbonizace ekonomik EU je relevantnější než kdy dříve, neboť členským státům pomůže zbavit se závislosti na importovaných uhlovodících. Zdá se, že politické reprezentace napříč Evropou si to uvědomují, neboť hlasy volající bezprostředně po začátku invaze po zrušení Green Dealu v podstatě utichly.

Jakkoli je téměř jisté, že rizika dovozní energetické závislosti si nyní již všichni uvědomují, Evropská unie je v reakcích stále roztříštěná a v důsledku slabá. Ačkoli předsedkyně Komise a předseda Evropské rady začali po vypuknutí války sršet diplomatickou aktivitou, z definice svých pravomocí nemohou bez souhlasu členských zemí dělat o moc víc, než vyjadřovat politickou podporu a slibovat finanční pomoc.

Už před válkou bylo ostatně zřejmé, že nic jako jednotná vnější politika EU neexistuje. Francouzský prezident objížděl Moskvu a Kyjev na vlastní pěst, ve zřejmé snaze nejen posílit svou pozici v EU, ale také získat politické body před prezidentskými volbami doma. Německo se nacházelo v útlumu po konci šestnáctileté vlády Angely Merkelové a změně hlavní vládní strany, a ve vztahu k Rusku nadále trvalo na doktríně Wandel durch Handel, tedy snaze (re)formovat Rusko skrze obchodní vztahy, a to i v případě kontroverzního Nord Streamu 2. Ve střední Evropě Maďarsko oportunisticky kultivovalo zvláštní vztahy s Ruskem, zatímco zbytek Visegrádu se rozprostíral na ose mezi netečností České republiky a stabilně protiruským Polskem. Při vědomí toho, kolika různými hlasy Evropská unie vlastně hovořila a hovoří, se není co divit, že je coby partner pro zahraničněpolitické diskuse Ruskem ostentativně přehlížena.

Nacházíme se nepochybně v časech zásadních geopolitických posunů, které mají potenciál překreslit mezinárodní systém podobně jako rozpad sovětského impéria na přelomu osmdesátých a devadesátých let minulého století. Kromě ruských revizionistických ambicí a jejich následků se jedná zejména o posilování Číny. Z pohledu Evropy je rovněž důležitá změna priorit zahraniční politiky USA. Bohužel EU jako aktér v mezinárodních vztazích stále hraje druhé housle. Ačkoli ambice Bruselu v posledních třech dekádách stoupaly, zaměřovaly se spíše dovnitř samotné Unie. Středobodem zájmu bylo rozšiřování a prohlubování vnitřního trhu, vlajkové lodi poválečné integrace. Na tom jistě není nic špatného, naopak právě společný trh s energiemi je významným integračním posunem. Geopolitická realita však zcela zjevně předběhla možnosti a nástroje působení EU v zahraničí a v současné situaci je to nejvíce vidět v energetice. Zároveň je patrné, že v době vzrůstajícího geopolitického napětí je právě energetika jednou z oblastí vlivových střetů s ostatními aktéry mezinárodního systému.

Co je třeba udělat

Snahy EU o embargo na import ruské ropy a plynu tříštící se o rozdílné zájmy členských zemí jsou zatím asi největším zaváháním Západu v jinak překvapivě jednotném postupu. V případě plynu komplikuje embargo kromě výše zmíněné rigidní infrastruktury také fakt, že zejména středoevropské země počítaly do budoucna s vyšším využitím plynu v teplárenství, kde měl čistější plyn nahradit uhlí, a výrazně tak pomoci v přechodu na nízkouhlíkovou ekonomiku. Je třeba si také přiznat, že roztříštěnost Evropy nad otázkou legality plynovodu Nord Stream 2 jednotnému postupu rovněž nepomohla. Kromě dělicí linie mezi Německem a polsko-pobaltským blokem se zde objevil nesoulad uvnitř samotné střední Evropy.

V případě aktuálně navrhovaného embarga na dovoz ropy pak Bulharsko, Česká republika, Maďarsko a Slovensko požádaly o odklad z důvodu nedostatečné kapacity alternativní zásobovací trasy (v případě České republiky), respektive nedostatečné rafinační kapacity (ostatní zmíněné země). Byť si o odůvodněních odkladu můžeme myslet své, fakt je ten, že embargo může mít skutečný účinek jen v případě skutečně koordinované snahy. To platí jak pro ropu, tak pro plyn, kde se jednota pro změnu drolí pod tlakem Gazpromu na změnu způsobu plateb.

I přes zmíněné potíže narušující jednotný postup EU je zřejmé, že užší spolupráce v energetice může nejen zbrzdit Ruskou agresi, ale má také potenciál posílit EU jako aktéra mezinárodní politiky. Při úvahách nad budoucí rolí EU je nicméně třeba si uvědomit, čeho EU schopna je a čeho schopna není a v dohledné době nebude. Předně, společná energetická politika nemůže řídit energetické politiky jednotlivých členských zemí. Jednotlivé energetické mixy jsou příliš rozdílné, a je tedy logické, že členské země si své samostatné energetické politiky ponechají. Unie může nadále určovat rámec vývoje a cíl, k němuž budou její členové směřovat, avšak konkrétní nástroje, jak k tomuto cíli dojít, budou i nadále muset zůstat v rukou jednotlivých států.

Společná energetická politika se tak musí upřít na problémy vně EU, kde má EU potenciál posílit jako celek, což se v současné době zvyšujícího se geopolitického napětí jeví jako nezbytnost. Na následujících řádcích se pokusím nastínit, jaké kroky by EU měla přijmout.

1. Evropská komise by měla zajistit dodržování pravidel pro spolupráci s vnějšími dodavateli energetických komodit. To se pochopitelně týká zejména dodávek plynu. Jednak z důvodu existence společného trhu a souvisejících pravidel a jednak z důvodu výše zmíněných pevnějších vazeb mezi spotřebiteli a dodavateli. Liberalizační balíčky, které se zaměřily na fungování trhů s energiemi, již prokázaly svoji účinnost v otázce rozvolnění monopolů, a v důsledku tak mimo jiné oslabily i vliv Gazpromu. Do budoucna bude klíčová zejména aplikace rozšíření třetího liberalizačního balíčku na plynovody vedoucí do a z členských zemí. V tomto případě má EU minimálně jasný návod, jak věci nedělat.

Na začátku roku 2019 probíhal spor právě o implementaci těchto nařízení, na jehož jedné straně stálo Německo snažící se protlačit projekt Nord Stream 2 a na straně druhé Francie podporovaná odpůrci plynovodu ze střední Evropy. K nemilému překvapení odpůrců dostalo Německo volnou ruku k pokračování projektu pod podmínkou, že na vlastní zodpovědnost zajistí soulad s pravidly trhu. Spíše než o řešení problému se jednalo o přesun odpovědnosti, což bylo nejen nesystémové, ale především to podkopalo vzájemnou důvěru mezi východním a západním křídlem EU. Vyjevily se také rozdíly v chápání konceptu energetické bezpečnosti. Zatímco západ Unie se v posledních třech dekádách soustředil na fungování vnitřního trhu, východu nedávala spát geopolitická situace a bezpečnost chápal především jako odolnost proti vnějším tlakům. Ani jeden z přístupů není sám o sobě špatný, aktuální geopolitický vývoj nicméně ukazuje, že je třeba se pečlivěji zaměřit právě na vnější rozměr energetické politiky.

2. Je třeba nastavit realistický rámec pro budování přeshraniční infrastruktury a maximalizovat tak výhody společného trhu s energiemi, především pak s plynem. Logika je stále stejná – robustní a flexibilní trh znamená nižší riziko, že některý stát zůstane odříznutý a snadno vydíratelný. V nastalé situaci se potřeba takového trhu jeví jako naprosto klíčová. Je zde navíc předpoklad, že potřeba robustní infrastrukturní sítě se do budoucna ještě zvýší v souvislosti s energetickou tranzicí, chytrými sítěmi atd.

Dobrou zprávou je, že Unie v tomto ohledu nemusí „znovu vynalézat kolo“, neboť již disponuje nástroji, které se dají použít. Jedná se zejména o tzv. seznam Projektů společného zájmu, což je skupina infrastrukturních projektů, které komise označuje jako důležité pro rozvoj energetické infrastruktury a které jsou aktualizovány každé dva roky. Projektům zařazeným na seznam se kromě politické podpory a zrychleného administrativního procesu může dostat také finanční asistence. Tato se nicméně omezuje především na vypracování projektů a podpůrných studií. Myšlenkou iniciativy je zatraktivnit tyto projekty pro externí poskytovatele financí. Zařazení na seznam negarantuje jejich realizaci.

Hlavním problémem projektů zařazených na seznam ovšem je, že jsou mezi nimi často projekty pochybné či přímo ekonomicky nesmyslné. Zejména v plynovém sektoru se zde vedle sebe objevují projekty mířící na stejné trhy, projekty počítající s neexistující zásobovací kapacitou či naopak neexistující poptávkou. Fluktuace projektů na seznamu dává tušit, že proces zápisu nedoprovází nijak přísná evaluace. V důsledku tak seznam neplní svoji funkci, tedy přilákání investorů, jelikož tito zařazení projektu na seznam nepovažují za silnou garanci dobré investice.

Nástroj Projektů společného zájmu je zřejmě nutné reformovat. V prvé řadě je třeba zavést přísnější kritéria výběru. Ta by měla u plynovodů zahrnovat jak průzkum trhu, tedy poptávky, tak také zdrojů a kapacit související infrastruktury. Teprve pak bude seznam projektů plnit svou zamýšlenou funkci, tedy být vodítkem pro poskytovatele financování. Inspirací by mohl být investiční fond iniciativy Trojmoří, který je postaven na logice investičního fondu garantovaného státy iniciativy. Takový model představuje pro investory příležitost s nízkým rizikem, a tudíž má potenciál snáze přilákat kapitál. I zde platí, že je třeba důkladně prověřit životaschopnost projektů, přičemž z hlediska předpokládaných objemů prostředků lze s využitím počítat spíše na projekty menšího rozsahu s jasným, maximálně střednědobým horizontem realizovatelnosti.

Nacházíme se nepochybně v časech zásadních geopolitických posunů, které mají potenciál překreslit mezinárodní systém. Bohužel EU jako aktér v mezinárodních vztazích stále hraje druhé housle.

3. Aplikace principu solidarity při rozvoji energetické infrastruktury. Energetická politika EU zcela zjevně dosud nedospěla do bodu, kdy by v ní mohlo být aplikováno hlasování kvalifikovanou většinou. Vzhledem k zmíněné různorodosti národních politik není pravděpodobné, že by k tomu v dohledné době došlo, a vlastně to ani nedává smysl. Již v tuto chvíli má ale Unie nástroje k tomu, aby byla silnějším a v nastalé turbulentní době odolnějším hráčem na mezinárodním poli. Možný návod dal loňský verdikt Evropského soudního dvora ve věci využívání kapacity plynovodu OPAL společností Gazprom, který se odvolává na článek 194 Smlouvy o fungování Evropské unie. Ve verdiktu se mimo jiné uvádí, že v případě stavby či provozu energetické infrastruktury či přijetí rozhodnutí s potenciálním dopadem na ostatní členské státy nebo trh s energiemi jako takový musí být vzata v úvahu případná rizika.

V důsledku takové rozhodnutí ustanovuje precedens, na jehož základě by měla být rozhodnutí s širším dopadem na energetickou bezpečnost členů přijímána v zásadě na základě konsensu. Kontroverzní případ plynovodu Nord Stream 2, kdy byl projekt realizován i přes faktický odpor některých členů, by se tak neměl opakovat. Není přitom bez zajímavosti, že princip solidarity je v energetické politice zahrnut již od Lisabonské smlouvy, řešil se tedy ještě předtím, než byla uvedena do provozu první větev systému Nord Stream. Pokud má být Unie vnitřně soudržnější a v důsledku odolnější vůči vnějším tlakům, je třeba jednoznačně postupovat dle postupu načrtnutého Evropským soudním dvorem.

4. V neposlední řadě bude žádoucí zavést něco, co by se dalo označit jako strategické myšlení v energetice. Zejména v poslední dekádě se rozvoj energetických sektorů ve většině členských zemí řídil logikou trhu, která určovala, které komodity je v daném čase výhodné nakupovat a jaké zdroje a infrastrukturu se vyplatí stavět. Trh je v tomto dobrým ukazatelem aktuálního stavu věcí, selhává však v oblasti, která je pro energetiku klíčová – koncepčním plánování. Energetický sektor je specifický v tom, že implementace změn zde trvá dlouhou dobu, a ne vždy je v daném čase ekonomicky výhodná. Výstavba nákladného energetického zdroje nemusí dávat ekonomický smysl v krátkodobém horizontu, ale do budoucna, s ohledem například na možné výpadky ostatních zdrojů nebo právě na přerušení dodávek, se může jednat o strategicky klíčovou investici. Nemusí se přitom hned jednat o válečný stav na hranicích Unie či politizaci dodávek. Může jít jednoduše například o vědomou volbu energetického mixu v souladu s vizí dekarbonizace, která bude v krátkodobém až střednědobém horizontu kapitálově náročná, ale v budoucnu poskytne konkurenční výhodu.

Podstatou tohoto doporučení je tvorba energetických politik s vědomím, že trh nemusí vždy fungovat v náš prospěch a logika ekonomické návratnosti nemusí být vždy vhodná při plánování rozvoje energetiky. Právě proměnlivost trhu v čase nebo nepředvídatelné jevy, jako je například konflikt či technický výpadek, dělají z logiky aktuální ekonomické výhodnosti nevhodný výchozí bod pro dlouhodobé koncepční plánování, které je v energetice nezbytné. Politiku je třeba formulovat s vědomím možných rizik, která, jak nyní vidíme, mohou být nejen tržního charakteru, ale i geopolitická. Jestliže tedy nyní například stojíme před volbou, zda stavět nové jaderné zdroje, je třeba se zamyslet, zda nás zvažovaný projekt posune blíže k bezuhlíkové energetice a zda zajistí větší odolnost vůči vnějším geopolitickým otřesům. Pokud si na tyto otázky odpovíme kladně, měly by další kroky vést k realizaci takových projektů.

Odolnost a dekarbonizace nejdou proti sobě!

Ve světle ruské invaze na Ukrajinu, následných výhrůžek a přerušení dodávek do některých členských zemí EU je zřejmé, že Unie musí své postavení posílit. V tuto chvíli není až tak důležité, zda se Unie rozhodne konkrétně pro společné nákupy plynu, nebo ne, jednotný postup v geopoliticky rozkolísané době je ale zjevně nezbytný. Poslední vývoj jednoznačně ukázal, že uvažování v intencích sfér vlivu z mezinárodních vztahů nevymizelo, naopak. Současní ruští představitelé nepokrytě ukázali, že je pro ně energetika součástí zahraničněpolitických nástrojů, a unijní členové, jakožto odběratelé do značné míře závislí na dodávkách z Ruska, se podle toho musejí zařídit.

V budoucnu, kdy do hry ještě vstoupí soupeření o zdroje, bude silná externí dimenze energetické politiky více než žádoucí. Zvýšení odolnosti vůči vnějším tlakům je úkolem, který je důležitostí na úrovni dekarbonizace. Oba cíle jsou přitom nejen kompatibilní, ale dokonce se vzájemně doplňují. Evropská komise si to, zdá se, uvědomuje a v nedávno zveřejněných koncepčních dokumentech právě externí dimenzi energetické politiky silně akcentuje. Pokud chce být EU relevantním aktérem na mezinárodní scéně, musí v prvé řadě dosáhnout vnitřního konsensu. K tomu patří nejen shoda na cílech, ale i nástrojích, které k nim pomáhají dojít.

V geopoliticky kompetitivním světě nemůže EU zůstat nečinná. Energetická politika jakožto klíčová determinanta hospodářského rozvoje musí být důležitou součástí vnějších vztahů EU. Rozrůzněnost členských států v zahraničí politice v současnosti nejcitelněji dopadá právě na energetiku, aktuálně nejdůležitější výzvu pro externí vztahy Unie. S ohledem na dlouhodobé cíle dekarbonizace ani není jiná volba než vystavět jasnou a transparentní vnější dimenzi energetické politiky EU.


Jirušek Martin

Martin Jirušek

expert na energetickou bezpečnost a geopolitiku
štítky: # #
sdílet na twitteru sdílet na facebooku sdílet na linkedin odebírat newsletter